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控制性详细规划的控制功能及其尴尬 |
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时间日期：2004-4-23 已被阅读次：[6548] |
刘冰冰 劳世泽
[摘要] 文章分析了控规产生的背景、在城市建设中所起到的作用以及存在的不足，并尝试性地提出了改进、完善的建议。
[关键词] 控规 编制 可操作性
一、产生背景
与改革开放前相比，改革开放后由于经济制度的变革，从而诱导城市的规划建设形式出 现了许多新的现象和变化。
1．传统规划编制体制的不足
1．1承接性不够紧密城市总体规划（以下简称“总规”）倾向于整个城市的用地布局结 构，难以针对每个地块提出详细、明确的规划要求，使得传统的详细规划编制缺乏充分的依 据。城市地块好比一个人，总规确定它的性别，控制性详细规划（以下简称“控规”）确定 它的身高、三围尺寸以及肤色等等，而修建性详细规划（以下简称“修详”）则扮演包装的 角色：确定它的长相、衣着搭配，如此，这个“人”就具有了可以被感知的具象的属性。如 果抽去控规的层面，下一步的包装工作很难进行。
1．2与市场脱节
市场机制的运行过程中会出现许多不可或难以预测的因素，按传统方式编制详细规划适 应性较差，很容易脱离实际，一旦运作环节出现变数，就有可能使画好的规划图纸变得一无 所用。
2．城市用地管理上的变革
2．1土地使用制度的转变
行政划拨的土地无偿使用制度转变为行政划拨与公开拍卖的无偿与有偿相结合的土地使 用制度。
2．2土地管理制度的转变
单纯用行政手段管理用地转变为以行政、经济和法律并用的的管理手段。
3．城市开发方式上的转变
土地的有偿使用带来了良好的经济效益，但是，其中一些以有偿代价取得土地使用权的 经营者们片面追求经济效益导致了容积率、建筑高度、建筑密度、人口密度、配套设施等方 面出现失控。
传统的城市规划编制体制逐渐难以适应发展的需要，“发展才是硬道理”，一切都应有 利于经济发展，城市规划编制体制的制定与调整也应根据这个风向标来进行。我国控规的产 生正是为了适应上述这些变化与要求，补充了总体规划（分区规划）和修建性详细规划之间 的空隙，它是借鉴国外的土地分区管制（区划）的原理，根据中国城市的实际情况，对城市 建设项目具体的定位、定量、定性和定环境的引导和控制，控规的产生是历史的必然。
二、控制作用
控规已于1991年10月在国家颁布实施的《城市规划编制办法》中，作为城市详细规划编 制阶段中的第一编制层面被肯定下来。经过十来年的推行和实践，从不同程度上验证了控规 是城市规划编制工作中不可缺少的一个重要环节。总的说来，控规主要有两个方面的作用： 承上启下和控制引导。
1．承上启下
如上文所述，总规偏重于整个城市或分区的用地布局结构，用它来指导修详的编制就好 像直接根据宪法断案一样，缺乏丰满的针对性依据。而控规是宏观规划层面与微观规划层面 之间的链接环节，控规层面的产生，就使我国的城市规划编制体系更加完整，更加科学。
在我国现行的城市规划编制体系中，控规的主要任务是：以总体规划或分区规划为依据 ，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，用以指导修建性详细规划的编制 工作和作为规划管理的依据。根据需要，控规也可以依法对总体规划或分区规划进行调整。 在总规的大框架下，控规对总规用量化的语汇进行更深层面的解释，更加明晰了总规对城市 用地进行理性控制的意图。这些量化的控制指标对于修详来说则更容易遵从，也更容易保证 规划体系的延续性。
2．控制引导
从控规的名称中便可以窥见它强调的控制作用,控制功能可以说是控规的核心功能，它 是通过一系列的控制指标来实现的。这些控制指标一般包括地块的用地性质、容积率、建筑 密度、建筑限高、绿地率、停车泊位、交通出入口方位等规定性方的；另外还包括一些指导 性的指标，例如建筑的体量、色彩、风格、空间环境等等。
城市规划是一种政府行为，控规的编制为规划管理部门依法行政提供了依据和标准。在 规划管理实践中，控规直接面对大量的城市开发行为，是城市规划实施的核心层面。控规控 制功能的发挥就是规划管理部门依法行政的过程，因此可以说，控规的控制功能是政府职能 的具体体现。
规划管理就是实施规划控制，规划控制是针对具体开发项目提供具体的规划条件，并实 施建设管理。控规的控制功能就是通过对具体开发项目提供具体的规划条件和对修详编制提 供依据的方式发挥的。因此，控规的控制功能可以说是规划控制的核心功能[2]。
三、尴尬
控规经过十多年的不断发展，取得了许多成绩，也逐步为广大城市规划工作者所接受。 然而，短时间内形成的控规，在实践过程中也发现了一些这样那样的问题，在理论上也存在 着一些不尽完善之处。作为城市规划设计与城市规划管理的一个交汇点，控规还需要不断研 讨和发展。
1．编制尴尬
控规包打天下的现象极为普遍，似乎无所不能：从新开发地区到老城区，从风景区到中 心区，控规都执行着同样的编制办法。但这其中控制指标的内容区别不大，没有突出重点， 针对性不强，编制的结果流于形式，难以操作。
2．法律尴尬
目前我国的控规还属于规划部门编制的技术文件，其审批也是由城市人民政府进行，尚 达不到法律条文的地位，没有法律强制力的保障。这样，在管理中就不可避免地迫于各种压 力而不断进行调整[1]。
3．程序尴尬
2．1在编制程序上，控规延续了规划体系内部化操作方式，仍然缺少公众的参与，加深 了规划与公众之间原本就已经存在的隔阂，也减弱了控规的可操作性。
2．2有些控规直接由开发商委托编制，使控规的编制过程及结果均受到局部利益的控制 ，在追求经济效益最大化的同时牺牲了部分环境效益与社会效益。
4．操作尴尬
3．1一方面，控规作为规划管理的有效依据，管理者不能远离控规；另一方面，由于控 规编制的不尽如人意，与实际情况有一定差距，管理者又不能完全依赖控规，再加上管理者 自身的一些问题，使控规形同鸡肋[3]。
3．2控规的实施效果缺少有效的评判标准和监督机制，对市场的公平性产生了负面影响 。
四、建议
1．提高编制质量
控规的编制应科学拟定控制指标体系，加强针对性，还应导入公开、民主的概念，保证 编制成果的合理性，使其易于操作。
2．规范编制程序
控规的法制化是当前最重要的任务，完善城市规划管理技术规定，通过法定程序将它变 成明确、肯定、有国家强制力作保障的法规，用作总体控制，并在此基础上编制法定图则， 赋予控规以法律效力[1]。
参考文献
[1]江苏省城市规划设计研究院.城市规划资料集－第四分册.北京：中国建筑工业出版社，2002.
[2]周进.控制性详细规划的控制功能探析.规划师，2002（1）.
[3]相秉军.控规的尴尬.规划师，1999（2）.
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